अबको संवैधानिक निकास

(छलफलका लागि प्रस्तुतसङ्क्षिप्त अवधारणा)

डा. भीमार्जुन आचार्य

गत जेठ १४ गते संविधानसभाको विघटन सँगै मुलुक सञ्चालनमा राजनीतिक मिश्रति सवैधानिक सङ्कटहरूदेखापरेका छन् । हाल देखिएका त्यस्ता सङ्कटहरू प्रमुख रूपमा तीन ओटा विषयसँग सम्बन्धित छन्ः १)सहमतीय चुनावी सरकारको गठन, २) सर्वोच्च अदालत लगायत संवैधानिक निकायहरूमा पदाधिकारीहरूकोनियुक्ति र ३) नयाँ निर्वाचन ।

सरकार गठनः विद्यमान सरकारको निरन्तरता वा नयाँ सरकारको गठन राजनीतिक तथा संवैधानिक वृत्तमादेखिएको एक विवादास्पद र सङ्कटग्रस्त विषय हो । सत्तारुढ दलहरू अहिलेकै सरकारको निरन्तरताको पक्षमाउभिएको र नेपाली काँग्रेस, एमाले लगायतका विपक्षी दलहरू नयाँ चुनावी सरकारको पक्षमा दृढ रहेका कारणसमस्या समाधानमा अझै अन्यौलता र अस्पष्टता रहेको छ । यसै बीच राष्ट्रप्रमुखको हैसियतमा राष्ट्रपतिद्वारा गतमङ्सिर ८ गते सहमतीय सरकार गठनका लागि प्रधानमन्त्रीको उम्मेदवारको नाम सिफारिस गर्न आह्वान भएपछिराजनीतिक ध्रुवीकरण अझै बढ्दै गएको अवस्था छ ।

राष्ट्रपतिको आह्वानः नेपालको अन्तरिम संविधानले व्यवस्था गरेको व्यवस्थापिका-संसद रिक्त रहेको अवस्थामासंविधानको धारा ३८(१) बमोजिम सहमतीय सरकार गठन हुन सक्छ वा सक्दैन ? मंसीर ८ को राष्ट्रपतिकोआह्वान संविधान अनुकूल छ वा छैन ? भन्ने जस्ता प्रश्नहरू सत्तारुढ दल र त्यस्ता दल सम्वद्ध व्यक्तिहरूलेउठाउँदै आएका छन् । यसका लागि धारा ३८(१) को व्यवस्था र हालसम्म हामीले यस अन्तर्गत अवलम्वन गर्दैआएको संवैधानिक प्रचलन (Constitutional Conventions) को अध्ययन गर्नु पर्ने हुन्छ ।

संविधानको धारा ३८ मा दुई ओटा फरक फरक व्यवस्थाहरू राखिएका छन् । राजनीतिक सहमतिका आधारमाप्रधानमन्त्री र निजको अध्यक्षतामा मन्त्रिपरिषद्को गठन हुने ३८(१) र उपधारा १ बमोजिम सहमति कायम हुननसकेमा व्यवस्थापिका संसदको तत्काल कायम रहेका सम्पूर्ण सदस्य संख्याको वहुमतको आधारमाप्रधानमन्त्रीको निर्वाचन हुने ३८(२) । यी व्यवस्थाहरूले प्रष्टरूपमा सरकार गठनका सम्बन्धमा दुई फरकअवधारणा र मान्यताहरू आत्मसात् गरेका छन् । एउटा, दलिय सहमतिको आधारमा प्रधानमन्त्रीको छनौट गर्ने रदोस्रो सहमतिका आधारमा प्रधानमन्त्री चयन हुन नसकेमा धारा ३८(२) बमोजिम संसदद्वारा वहुमतका आधारमाप्रधानमन्त्रीको निर्वाचन गर्ने । सहमतिका आधारमा सरकार गठन गर्ने र सहमतिकै आधारमा सरकारका कार्यहरूसञ्चालन गर्ने भन्ने व्यवस्था नेपालको अन्तरिम संविधानले अवलम्वन गरेको नौलो व्यवस्था हो । यस प्रकारकाअमूर्त र द्विविधाजनक प्रावधानहरू सामान्यतया संविधानमा राखिदैन । विधिको शासनमा कानुन र संविधानकाप्रावधानहरू स्पष्ट हुनुपर्ने मान्यता रहेको भएपनि सहमतीय राजनीतिको उद्देश्य संक्रमणकालिन राजनीतिकव्यवस्थामा दल वा सरोकारहरूका बीच सम्भव भएसम्म राज्य सञ्चालनका कतिपय मुद्दामा साझा धारणा रसरोकार हुन सकोस भन्ने हुनसक्छ । यस अर्थमा हेर्दा धारा ३८(१) बमोजिम नयाँ सहमतीय सरकार गठन गर्नकुनै द्विविधा देखिदैन् । संविधानत् संसद रहनु वा नरहनुले धारा ३८(१) को प्रयोगमा कुनै असर गर्दैन । तथापि,संसद नभएको अवस्थामा यसको कार्यान्वयनमा दुई मूख्य चुनौतिहरू हुनेछन् । एउटा, विभाजित राजनीतिकअवस्थामा कुनै खास व्यक्ति वा दलको प्रतिनिधिको नाममा राजनीतिक सहमति जुटाउन सहज अवस्था छैन रदोस्रो सहमति जुटेको अवस्थामा कुन र कति राजनीतिक दलहरूको सहमतिलाई राजनीतिक सहमति भन्ने बारेमासंविधान मौन छ । अतः संविधानमा राजनीतिक सहमति परिभाषित नभएको र ३८(१) को कार्यान्वयनप्रक्रियाका सम्बन्धमा स्पष्ट मापदण्ड उल्लेख नभएकाले दलहरू बीचको झगडालाई यसले संवोधन गर्न नसक्नेआशंका कायम छ ।

व्यवस्थापिका संसद विद्यमान नभएको अवस्थामा धारा ३८(१) को प्रयोग हुन सक्छ वा सक्दैन भन्ने प्रश्नलाईराज्य र सरकार सम्बन्धी अवधारणासँग समेत जोडेर विश्लेषण गर्नु पर्ने हुन्छ । राज्य सम्बन्धी अवधारणामाराज्य-राज्यविहिनता र सरकारविहिनताको अवस्थामा रहन सक्दैन । यही मान्यता फलस्वरूप कतिपय अवस्थामाजनप्रतिनिधिमूलक संस्थाहरू रिक्त रहन गएपनि राज्य र सरकारको निरन्तरता भने कायमै रहन गएको हो ।२०४७ सालको संविधान अन्तर्गत विगतमा संसद भंग रहेको अवस्थामा राज्यको निरन्तरताका लागि सरकारकोनिरन्तरताको वैधानिकतामा प्रश्न उठाईएको थिएन । वर्तमान सरकारको हकमा समेत यो नियम समानरूपमालागू हुन्छ । गत जेठ १४ गते व्यवस्थापिका संसद भंग भएपश्चात पनि यो सरकार र यसका पदाधिकारी पदमानिरन्तर रहन सक्नुको कारण राज्य शुन्यताको सिद्धान्तले काम गरेको अवस्था हो । यदि संसद नरहेकोअवस्थामा सरकार रहन सक्दैन र नयाँ सरकारको समेत गठन हुन सक्दैन भन्ने तर्क गर्ने हो भने विद्यमानसरकारको सम्पूर्ण संवैधानिक हैसियत समाप्त भएको निष्कर्ष निकाल्न पर्ने हुन्छ । जसको अर्थ मुलुक राज्यविहिनताको अवस्थामा छ भन्ने हुन्छ । संसद र संसदका सदस्यहरू सदस्य नरहेर पनि प्रधानमन्त्री लगायतमन्त्रिपरिषदका पदाधिकारीहरू पदमा वहाल रहन सक्छन भन्ने मान्यताकै आधारमा धारा ३८(१) बमोजिम अर्कोसरकार गठन गर्न सकिने अवस्था रहन्छ ।

संवैधानिक प्रचलन र मान्यताः मंसिर ८ मा राष्ट्रपतिद्वारा गरिएको धारा ३८(१) को आव्हान पहिलो प्रयोग होईन् ।राष्ट्रपति सम्बन्धी व्यवस्था संविधानमा थप भएपश्चात् गठन भएका सम्पूर्ण सरकार निर्माण प्रक्रियामा धारा३८(१) को प्रयोग भएको अवस्था छ । जसको पछिल्लो प्रयोग गत २०६८ साल साउन ३० गते भएको थियो ।तत्कालिन प्रधानमन्त्री झलनाथ खनालले आफ्नो पदबाट राजीनामा दिएपछि त्यसको भोलिपल्ट राष्ट्रपतिद्वारासहमतीय सरकार निर्माणका लागि धारा ३८(१) बमोजिम ७ दिनको समयावधि दलहरूलाई प्रदान गरिएको थियो। तोकिएको ७ दिनभित्र सहमति हुन नसकेपछि दलहरूको आग्रहमा दुई पटक उक्त समयलाई विस्तार गर्ने कार्यगरिएको थियो । तत्पश्चात पनि परिणाम प्राप्त नभएपछि ३८(२) बमोजिम संसदको वहुमतका आधारमाप्रधानमन्त्री वावुराम भट्टराई निर्वाचित हुनुभएको थियो । यसबाट धारा ३८(१) को प्रयोग सम्बन्धमा हामीले केहीसंवैधानिक प्रचलन र मान्यताहरू विकसित गरिएको देखिन्छ । संविधान केवल संविधानका धारा र उपधाराहरूमात्र होइन्, त्यो सँग विकसित भएका मान्यता र प्रचलनहरू, जसलाई हामी संवैधानिक कानुनको संज्ञा दिनसक्छौ, लाई पनि संविधानकै अभिन्न अंग मान्नु पर्दछ । यस्ता प्रचलनहरूबाट सिंगो संवैधानिक कानुनकोविकास हुने हुँदा क्षणिक स्वार्थ वा आवेगमा स्थापित प्रचलनहरूलाई अस्विकार गर्ने संस्कार उपर्युक्त हुँदैन् ।संवैधानिक कानुनमा Constitutional Convention को प्रभाव मूलतः तीन तरिकाले हुने गर्दछः १) a convention may nullify a constitutional provision in practice without formally abolishing it. २) a convention may work by transfaring powers granted to one authority in the constitution to another authority. ३) a convention may affect a constitution by supplementing a provision therein.

निर्वाचनः निर्वाचनका बारेमा दलहरूका बीचमा एक प्रकारको समझदारी रहेको भएपनि निर्वाचन कसरी र कुनविधिका आधारमा गर्ने भन्ने बारेमा मतएक्यैता छैन् । यसमा देखिएका विवादित विषयहरू अन्तर्गत अन्तरिमसंविधानको संशोधन, निर्वाचन अध्यादेश वा वाधाअड्काउ फुकाउने आदेश प्रमुख रूपमा पर्दछन् । विघटितसंविधानसभासँग सम्बन्धित कतिपय व्यवस्थाहरू संविधानमा रहेका कारण ती व्यवस्थाहरूको संशोधन विनाचुनावमा जान सकिदैन भन्ने आधारमा संविधान संशोधनको औचित्यतालाई एकथरिले पुष्टि गर्न खोजेको देखिन्छ। तथापि यो तर्क संविधान तथा निर्वाचनको सामान्य अवधारणासँग मेल खादैन् । लोकतन्त्रमा जनता सार्वभौमहुन्छन् र उनीहरूलाई "सुप्रिम ल गिभर" मानिन्छ । In a democracy, only the people hold sovereign power. All other powers are delegated and those who hold them are accountable for their actions.

निर्वाचनमा भाग लिनु र मतदान गर्न पाउनु नागरिकको नैसर्गिक अधिकार हो । जनताद्वारा मतदानमा भाग लिनेकार्य नै स्वतः संवैधानिक सिद्ध हुने हुँदा निर्वाचनमा जानका लागि विद्यमान कानुन वा संविधान वाधक हुन्छभन्ने तर्कलाई मान्यता दिन सकिदैन । अर्को कुरा संविधान वा कानुनमा कतिपय प्रावधानहरू खास उद्देश्यकालागि व्यवस्था गरिएका हुन्छन् । त्यस्तो उद्देश्यको प्राप्ति वा कुनै कारणले अपेक्षित उद्देश्य निर्रथक वाऔचित्यहिन भएको अवस्थामा त्यस्ता प्रावधानहरू स्वतः निष्कृय भएको मानिन्छ । खास उद्देश्य र समयकालागि संविधानसभा गठन सम्बन्धमा व्यवस्था गरिएका संवैधानिक प्रावधानहरू संविधानसभा नरहेको अवस्थामापनि क्रियाशिल रहिरहन्छ भन्ने तर्क कानुनी होइन । अतः जेठ १४ पश्चात् संविधानसभाको अस्तित्व नरहेकोपृष्ठभूमिमा त्यससँग सम्बन्धित सबै संवैधानिक तथा कानुनी व्यवस्थाहरू निर्रथक भैसकेको अवस्थामा तीव्यवस्थाहरूको संशोधन वा परिमार्जनका लागि समय खर्चिनु पर्ने आवश्यकता रहँदैन् ।

निर्वाचनका लागि आवश्यक कानुनः अन्तरिम संविधानमा अर्को निर्वाचनका बारेमा कुनै व्यवस्था उल्लेखनगरिएको र त्यस्तो निर्वाचनका लागि अर्को कुनै कानुनी व्यवस्था समेत विद्यमान नरहेको अवस्थामा निर्वाचनकालागि कानुनी संयन्त्र निर्माण गर्नु आजको आवश्यकता हो । यस सम्बन्धमा सतहमा आएका विचारहरू दुईप्रकारका छन् । एउटा, धारा १५८ अनुसार बाधा अड्काउ फुकाउने आदेशद्वारा निर्वाचनको मार्ग प्रशस्त गर्ने रअर्को अध्यादेशद्वारा निर्वाचन कानुन जारी गर्ने । पहिलो विकल्प निर्वाचनका सम्बन्धमा उपर्युक्त देखिंदैन् ।निर्वाचनमा जानका लागि संविधानमा कुनै वाधा व्यवधान नभएका कारण वाधाअड्काउ फुकाउनु पर्ने अवस्थारहँदैन् । अतः निर्वाचनका लागि एउटै र अन्तिम विकल्प दलिय सहमति निर्माण गरी मन्त्रिपरिषद्कोसिफारिसमा धारा ८८ ले निर्देश गरेअनुरूप राष्ट्रप्रमुखद्वारा निर्वाचन सम्बन्धी अध्यादेश जारी गर्नु हो ।

तत्काल केही गर्न आवश्यक छ भन्ने कुरामा राष्ट्रपति सन्तुष्ट भएमा अध्यादेश जारी गर्न सकिने स्पष्ट संवैधानिकव्यवस्था भएकाले सोही व्यवस्थाको आधारमा निर्वाचन सम्बन्धी अध्यादेश जारी गरी निर्वाचनका सम्बन्धमादेखिएको कानुनी रिक्ततालाई पूर्ति गर्न सकिन्छ । कस्तो निर्वाचन पद्दती अवलम्वन गर्ने ? प्रतिनिधिहरूको संख्याकति हुने ? कस्ता व्यक्ति मताधिकार हुने जस्ता एउटा निर्वाचन सम्पन्न गर्नका लागि आवश्यक पर्ने सम्पूर्णविषयहरू समेटी विस्तृत निर्वाचन अध्यादेश कानुन जारी गर्न सकिन्छ ।

संवैधानिक निकायमा पदाधिकारीहरूको नियुक्तिः सर्वोच्च अदालत लगायत संवैधानिक निकायमा हाल रहेको र हुनगैरहेको पदाधिकारीहरूको रिक्तता आजको अर्को संवैधानिक सङ्कटको विषय हो । संवैधानिक निकाय विहिनअवस्थामा राज्य रहन नसक्ने हुँदा त्यस्तो रिक्तताको परिकल्पना संविधानले गर्दछ भनी अनुमान गर्न सकिदैन् ।कतिपय दल तथा नेताहरूको अदुरदर्शिता, अकर्मण्यता, अलमलाउ नीति र नियोजित योजनाका कारण यस्तोअवस्थामा मुलुक प्रवेश गरेको भएता पनि त्यसको सिघ्र समाधान आजको संवैधानिक अपरिहार्यता हो ।संविधानको धारा १५५ को संवैधानिक निकायमा नियुक्ति हुनु पूर्व संसदिय सुनुवाई गर्नु पर्ने व्यवस्था योसङ्कटको मुख्य कारण हो । यसलाई संबोधन गर्ने सम्बन्धमा तीनओटा विकल्पहरू चर्चामा छन्ः एउटा,अदालतको व्याख्याद्वारा संवैधानिक व्यवस्थालाई खुकुलो पारी सङ्कट निवारण गर्ने । दोस्रो अध्यादेशद्वारा त्यसकोसमाधान खोज्ने र तेस्रो वाधाअडकाउ फुकाउने आदेशको अधिकारद्वारा समस्या संवोधन गर्ने ।

प्रस्तुत विषयसँग विचाराधीन मुद्दामा संयुक्त इजलासका न्यायाधीशहरूबीच राय बाझिएका कारण तत्काल पहिलोविकल्पको संभावना टरेको अवस्था छ । सरकारले समेत चाहना गरेको दोस्रो विकल्प संवैधानिक सर्वोच्चताकोअवधारणासँग मेल खादैन् । अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार कार्यपालिकिय अधिकार भएपनि विधायिकि अधिकारर यो अधिकार बीच तात्विक भिन्नता रहन्छ । (law making power of legislature vs. law making power of executive) पहिलो अवस्थामा जनताद्वारा प्रत्यक्षरूपमा निर्वाचित प्रतिनिधिहरूको संलग्नता रहन्छ भने दोस्रोअवस्थामा प्रतिनिधिहरूद्वारा प्रत्यायोजित अधिकार प्रयोग गर्ने निकायको उपस्थिति रहन्छ । यस अर्थमाकार्यपालिकाद्वारा अध्यादेश जारी गर्ने कार्यलाई व्यवस्थापिकिय विधाययनसँग तुलना गर्न सकिदैन् । यसको सीधाअर्थ अध्यादेश मार्फत कुनै पनि प्रचलित कानुन संशोधन वा हेरफेर हुन सक्दैन भन्ने हो । विधायिकि कानुनलाईसमेत हेरफेर र संशोधन गर्न नसक्ने शक्तिले संविधान वा संवैधानिक व्यवस्थामा परिवर्तन वा सुधार गर्न सक्नेपरिकल्पना गर्न सकिदैन् । अतः संवैधानिक निकायका पदाधिकारी नियुक्ति सम्बन्धमा अवलम्बन गर्न सकिनेअन्तिम विकल्प धारा १५८ अन्तर्गतको वाधा अड्काउ फुकाउने आदेश नै हो ।

संविधानको कार्यान्वयन कुनै बिन्दुमा पूर्णविराम हुन सक्ने भएमा त्यस्तो हुन नदिन र संविधानको सहज रसुचारु कार्यान्वयनका लागि अति आवश्यक अवस्थामा वाधाअड्काउ फुकाउने आदेशको अधिकार प्रयोग गर्नसकिने संवैधानिक मान्यता हो । यो अधिकारको प्रयोग अत्यन्त सतर्कताका साथ संवैधानिक अवरोधहरूलाईहटाउने उद्देश्यका लागि मात्र गर्न सकिन्छ । संवैधानिक निकायको पदाधिकारी नियुक्तिको विषयलाई यसै अर्थमाबुझ्नु पर्ने हुन्छ । यो अधिकारको प्रयोग संविधानको संशोधन होईन, संवैधानिक सङ्कटको सहजिकरण मात्र हो ।यस अर्थमा संसदद्वारा एक महिनाभित्र अनुमोदन गराउनु पर्ने भन्ने संवैधानिक व्यवस्थालाई समेत यो आदेशद्वाराखुकुलो पार्न सकिन्छ ।

निष्कर्षः १) सरकार गठनको प्रश्न निर्वाचनसँग जोडिएको विषय हो । संविधानको प्रयोजनका लागि अहिलेकोसरकारको हेरफेर सहितको निरन्तरता वा नयाँ चुनावी सरकारको गठन प्राथमिक विषय होईन् । तथापिः सम्पन्नहुने चुनावी विश्वसनियताका लागि दलिय सहमति र सहकार्यको आवश्यकता पर्ने हुँदा नयाँ सरकार गठनकोऔचित्य त्यस अर्थमा प्रमाणित छ । सत्तापक्ष र प्रतिपक्षको ध्रुविकरणले चुनावको वैधता र विश्वसनियतामा प्रभावपार्ने हुँदा सरकार सञ्चालनमा दलहरू एकमत हुन आवश्यक छ । कुन दल वा कुन व्यक्तिको नेतृत्वमा सरकारगठन गर्ने दलहरूले निक्र्यौल गर्ने विषय हो । २) वाधाअड्काउ फुकाउने आदेशद्वारा संवैधानिक निकायकापदाधिकारीको नियुक्ति सम्बन्धी सङ्कटको समाधान गर्नु आजको अर्को आवश्यकता हो । ३) त्यसै गरी,अध्यादेशद्वारा निर्वाचन कानुन जारी गरी सहमतिको सरकारद्वारा निर्वाचनको नयाँ मिति निर्धारण गर्ने र ४)संविधान जारी गर्ने अधिकार सहित संसदको निर्वाचन गरी मुलुकको पट्यारलाग्दो संक्रमणकालको एउटा चरणकोअन्त्य गर्नु सबैभन्दा व्यवहारिक र वुद्धिमतापूर्ण कार्य हुनेछ ।

सौजन्यः संवैधानिक कानुन मञ्च